在最壞的時代做比較好的事情 ——二戰後英國公共房屋發展給我們的啟示

1945年二戰終結。

二戰期間被德軍瘋狂轟炸的英國滿目瘡痍，處處頹垣敗瓦，數以百萬計的房屋損毀。1946年間，數以千計無家可歸的家庭大舉搬入丟空了的軍營、防空洞，甚至戰俘營，聯群結隊地住在營內的半筒形鐵皮屋（註一），英國政府不得不容許他們繼續居住，直至政府建得有屋妥善安置他們，可見當時房屋何等短缺。二戰之後十年間，不論是工黨還是保守黨上台，政府都每年數以十萬計地大規模建房，不改介入房屋市場的基本方針。

房屋？這不單是一個民生問題
房屋短缺，所以不論是什麼黨執政都會介入建房解決民生所須——這，不是很正常嗎？可是只要一看歷史就會發現這個說法是經不起推敲的。1919一戰之前，英國城市居住環境慘不忍睹，可供居住的房屋何嘗又不是缺之又缺，但當其時政府奉行自由放任的資本主義，不認為有必要或有需要干預房屋市場，公共房屋絕無僅有，只佔房屋總量不足6％（註二）。1939打完仗後之所以首度開展了大規模發展公屋，固是出於需要，更是出於民意所構成的巨大政治壓力。

這個情況於二戰之後尤為明顯。戰爭炸毀的不僅僅是房屋，兩場傷亡慘重、殘酷非常的世界大戰也把歐洲人民對整個社會制度——資本主義制度——的信心給炸個稀爛了。1917年俄國革命成功，改行社會主義制；二戰時蘇聯擊退以強盛著稱的德國，舉世震撼，向歐洲民眾展示了另一種社會制度是可能的；民心思變，希望力保穩定的歐洲各政府推出了連串社會福利，如醫療保障、住屋保障、退休保障，打造出「福利國家」（Welfare State），以防民眾革命推翻資本主義制度。英國也是福利國家的一員，於這個背景之下，政府才會不論大量興建公共房屋。與此同時，英國國民一則經歷了國家分配工作、配給物質等戰時管制，二來戰時社會劃分階級的情況大大削弱，國民對社會公義的渴望十分清晰，整體來說較戰前對政府介入社會提供服務、補助低下階層的接受程度大大提高，有利政府介入社會各個層面。

意識形態決定政策
二戰後保守黨繼工黨下台之後執政，並成功達到每年建屋三十萬的目標。紓緩了燃眉之急，兩黨意識形態的分歧就開始浮面了。達標後，保守黨慢慢開始打算縮減興建公共房屋的規模、減少補貼和放鬆對私人租住市場的租金管制了（註三）。大規模公共房屋，又或直接對房屋進行補貼，政府的錢從何來？就是來自在富人身上抽的稅。而像租金管制這樣的措施，更是直接地損害放租者的利益。

保守黨代表的是擁有資產、房產的既得利益者，它又怎可能長期推行損害其票源的政策？當房屋短缺略有紓緩，保守黨就轉向鼓勵個人置業，又或透過放鬆租金管制振興私人租賃市場等政策解決民眾住屋須求。工黨代表的是工人、是在現行社會制度下處於底層的人，抽稅進行財富再分配以令社會稍稍公平是天經地義，建造人們生活必須的房屋不應交給本性投機、盈利為先的私人發展商，讓他們從中獲利，而應由政府按需要主動建房解決住屋問題。

意識形態主導政策，於英國兩大政黨如何決定房屋政策之上表露無遺。

公共房屋可以是這樣的
二戰後先是工黨挾強大民意上台執政，首次成為於國會佔大多數的執政黨（註四），身兼房屋規劃之責的衛生部部長Aneurin Bevan（任期為1945-1951）銳意大展拳腳，力求改善公共房屋的質素，一洗公共房屋質素惡劣的污名。他視房屋為其中一項應由政府保障的服務，全民都有權享有（註五）。

他相信公共房屋並不是為低下階層而設的劣等住房，而應是整個國家的永久優質「儲備」（註六），因著這信念，他將每間住房的最小面積提升至九百呎，並在保守黨的一片反對之聲中為每間房子增設了第二個廁所。他認為建屋但求速度而犧牲住屋質素的做法是「短視、懦弱和殘忍的」，因為「人們畢竟要在這些房子裡住上很多年」。到今時今日，Bevan任下所建公共房屋的質素之佳仍是有目共睹（註七）。

如果公共房屋朝Bevan所希望的方向發展，社會上居於公共房屋將佔大多數而非少數，只有少數極之富有的人才住在私人物業。居住在公共房屋的居民將不是一個有負面意思的標籤，公屋居民免受許多不必要的壓力，不會被罵為「蛀米大蟲」，因為他們無論是在數量上不是少數。而公屋的良好質素，則意味著社會上大多數人都能安居樂業，大家都能、亦知道能在公共房屋住得好好的。住得好好的不是少數爬到上層者的專利，而是社會上所有人都享有的權利。大家不必為房屋糾盡腦汁甚至借貸度日，可以把心力放在其他地方。

推倒重來．推倒重來
Bevan的用心雖好，苦於無以為繼。英國政壇長期由工黨和保守黨兩黨輪替，兩黨輪流上台，不斷互相推翻對方政策，形成了可悲復可笑的局面。以Bevan為例，泰半他推行的政策於保守黨上台後都被推翻了：

1951年，工黨執政，私人企業建屋受到規管（建築物料如鋼鐵、木材的供應亦受規管）
1953，保守黨執政，規管取消

1947，工黨執政，城鄉規劃法（The Town and Country Planning Act）將發展權收歸國有，從改變土地用途而得來的收益將被100％徵稅，以杜絕囤積土地或投機炒賣。
1954，保守黨執政，法例取消（隨後土地佔建築成本百分比節節上升）（註八）

1949，工黨執政，房屋（財政撥款）法（The Housing [Financial Provisions] Act）明確表明中央政府將補助社會大眾的住屋而非獨獨補助工人階級
1954　保守黨執政　終止補助一般大眾的住屋，專注補助有特殊需要的家庭：老人、單身人士、寮屋居民（間接惡化社會對公共房屋用戶的偏見）

出師未捷身先死

在任時Bevan招來了保守黨的猛烈攻擊，他雖頂得住保守黨的壓力，然而Bevan再強硬也敵不過外圍的經濟因素：1946-47年的嚴冬對戰後不久的英國帶來了幾乎致命的打擊，大風雪令交通癱瘓、燃料嚴重不足，發電站也被逼停止運作，當年的工業生產總值下降了一成，英鎊由＄4.03貶值至＄2.80，政府幾乎無法維持收支平衡，鬥不過操生殺大權的財政部，房屋只好讓路給國防和外交（註九），Bevan於1951年黯然辭職，而Bevan之後負責房屋的部長都不再如他般重視房屋的質素了。

以自由之名，行不義之事

八十年代保守黨的戴卓爾上台，提出 The Right To Buy （RTB），將公屋出售、鼓勵借貸置業等，將平民百姓一步步推向變幻莫測的市場。出售公屋是英國最大型和長期的私有化計劃，原本的公屋成為私人所有，不受政府控制。時至2010年，英國國民擁有自住物業的比率達到了七成。出售公屋產生了龐大的二手公屋市場，於一些地區公屋的售價與私人樓宇看齊。出售公屋直接使三分之一政府手上的公屋數量下降了三分之一（註十），家庭正在擴張的租戶搬到較寬敞單位的機會大跌，同時輪候公屋的時間也大大延長，基層家庭不得不在英國惡名昭彰的私人出租屋苦等「上樓」。

如今歐美債務危機波及英國，露宿者隨處可見、單計倫敦就有三十六萬戶輪候公屋（註十一），英國當局卻又想削減公共房屋開支了。當年Aneurin Bevan為英國理想住屋所擎劃的藍圖因為連場大風雪所引發的經濟危機而冰銷，一次又一次，宏觀經濟因素令到平民百姓的住屋需要被延後處理。

回到香港，獲益的是……
六七暴動之前，港英政府基本上滿足於大量興建徙置區或廉租屋，沒有周全的房屋計劃；六七暴動以後，民怨深重，港英政府出現管治危機，港督麥理浩指住屋短缺是政府與民間最大的磨擦與不愉快之原因（註十二），提出了「十年建屋計劃」，一改以往港英政府漠視房屋的作風，開始注重各屋村的文娛設施及環境。與此同時，政府開始積極發展新市鎮，第一代新市鎮包括沙田、荃灣、屯門，全部位於新界，將人口分散，「以解決過分擠迫形成社會不安定的問題」（註十三）。

從六七暴動後香港政府方認真看待房屋規劃，可見政府是逼於市民的壓力而非需要決定其行動的，這可謂與英國政府於二戰後大量建房異曲同工。

香港連一個代表工人階級、代表基層的大黨都沒有；也沒有民主，立法會一半是功能組別，特首是小圈子選出來的，就算有代表基層利益的大黨也不能有效影響政府政策。兩黨輪替如英國是麻煩，但透過投票總算保障了一個人民向政府施壓的渠道，不至於像香港般，除了暴動都不知還有什麼方法可以向政府施壓。

香港人不能透過選擇執政者來影響政府政策，但政府的房屋政策一定有其意識形態，那究竟是誰的意識形態？我們可以從政府的房屋政策究竟對誰最有利一窺。

1998年金融風暴，樓價急瀉，房屋及規劃地政局局長孫明揚在2002頒佈的「孫九招」托市，停建停售居屋、中止出售公屋計劃，完全退出房屋市場，由得市民自生自滅。政府如此舉措，任由私人發展商在房屋市場漁利，將他們養得「肥到襪都著唔落」（註十四），以將社會的一大部分人推入深淵為代價。

改寫劇本
讓我們爬出這個深淵，回到Aneurin Bevan的理想：讓政府興建高質素的公共房屋，讓這個社會的人民不用為居住而受盡折磨，讓這個社會成為一個比較公平的地方。這個社會應是讓盡可能多的人安居的地方，而不是一個為少數人生產利潤的鬥獸場。

註一：Glynn, Sarah, Where the other half lives, p.295-296
註二：Headey, Bruce, Housing Policy in the Developed Economy
註三：Headey
註四：Jackson, John H., The world in the post-war decade 1945-1955, p.215-217
註五：Glynn, p.22
註六：Headey, Bruce, Housing Policy in the Developed Economy, p.137
註七：Glynn, p.23
註八：Hall, The Containment of Urban England, p399-400
註九：Wikipedia, “Winter of 1946–1947 in the United Kingdom”
註十：Ed. Malpass Peter& Rowlands Rob, Housing, Markets and Policy, p.59-75
註十一：B03　新報地產 2011-09-11
註十二：Yu, Wai Kam. 1998. Hong Kong Public Housing in Transition – Privatisation, Commercialisation and Residualisation. Hong Kong: Hong Kong Policy Viewers.
註十三：維基百科，「香港公共房屋」；「香港新市鎮」
註十四：何鴻燊2005年不值政府於西九單一招標有利李嘉誠，說出「佢都肥到襪都著唔落，仲要俾封大利是佢！」