所謂香港公營醫療系統「爆煲」

訪、文：霍穎婷

所謂香港公營醫療系統「爆煲」，到底是甚麼一回事？為甚麼會爆？爆煲反映甚麼？合理的醫療系統是甚麼模樣？公共衛生研究社，由香港民間自發於 2019 年成立的研究組織，希望透過以實證為本的研究和考察，探討香港的醫療及公共衛生發展，並推動本地健康素養和參與衛生政策倡議。關於香港的醫療系統，讓我 們聽聽公共衛生研究社召集人陳盈怎麼說。 

爆煲點：床位！ 

到底我們的公營醫療系統在哪裡「爆煲」?「呢一刻最緊急、最 Burning（消耗）一定係床位。」公共衛生研究社召集人陳盈指，公營醫院的病床入住率一直高居 95%，在冬季流感期更常常達至 120%，即一個內科病房原有的 50 張床需增至 60 張，空間變得擁擠， 病人需睡在走廊、廁所門口或浴室門口等。一旦疫症爆發，公營醫療系統壓力倍增，「因為（新型肺炎的）病人需要喺床度瞓好耐，要好多儀器維持住先會好返」。疫情期間，其他病患仍要住院，故病房「床貼床」只會更誇張，傳染病更易爆發，危害病人和醫護。

單看宏觀數字，政府 2008 年後批給醫管局的預算和員工總數年年上升，但為何病房還是持續爆滿？你可能不禁在想：是不是香港的醫療需要真的太多了，多到公立醫院無論如何也處理不到？

Surprise！現今病房的爆滿可不是憑白無故的，是政府不作為的後遺，十七年來積下的果。你知道嗎？ 2003 年香港公立醫院共有 29539 張病床，但 2019 年公立醫院病床卻只剩下 28929 張。17 年過去了，人口升了 66 萬，但病床卻少了 610 張。之所以少了病床，是因為沙士後至 2008 年間曾大減 2667 張病床，一方面是沙士悲劇令醫管局知道改建隔離病房和增加病床間距的重要性，而另一主因卻明顯是政府因金融風暴、沙士後收入減少而刻意削減衛生經常開支。2008 年後，每年病床皆增加 100 至 300 不等，但仍未回復到以往的床位數目。 

醫管局罪狀：床位規劃冇人理 按人口需要？你想得美～（好廢的 rhyme） 

陳盈指按人口結構規劃醫療系統十分基本，「一個正路嘅醫療系統，好多時講緊一個五十年嘅框架，來來去去都係睇嗰啲嘢——人口結構係點、啲人有咩病，佢哋食啲咩。咁我哋就大約估到佢哋老咗之後要啲咩。」但是，醫學界陳沛然議員在 2019 年初翻看 30 年香港統計年刊時發現，醫管局規劃時，根本沒計算人口需要！最誇張的數字是：「由 2004 年起，觀塘區增加 14 個公共屋邨，人口增加 61,118 名，聯合醫院內科病床卻減少 42 張床，兒科病床更是零增長。」

由此反映，醫管局在醫院、病床規劃方面忽略了最基本的人口因素，情況堪憂。

陳續指，2000 年前（1990-2000 年有五所新醫院落成），醫管局總部曾經有專責醫院規劃發展的副總監。然而，2001 年後醫管局取消此職位，將醫院規劃發展權下放到七大醫院聯網總監後，十三年間就一所新醫院都沒有了，反映當中管理出現問題，推算七人之間可能存有權責不清的情況。 

醫管局的服務一向以聯網方式提供，共有七個，分 別是新界西、新界東、九龍中、九龍西、九龍東、 港島東、港島西。每個聯網均有數間急症和康復醫 院互相配合，靈活調配醫院間的資源。各聯網基本 上各自為政，故會出現資源不均的情況，比如說， 某專科病人在聯網 A 要等 150 天，但在聯網 B 只需 40 日。 

政府罪狀：前線醫護捱義氣 政府翹埋雙手等睇戲

政府 00 年代沒有規劃新醫院、削減床位和醫療開支，反映政府不願承擔醫療責任。事實上，每年的公立醫院服務統計，清楚顯示每所公立醫院的內科病床佔用 率為 100% 以上。因此，政府、醫管局一定知道本港對床位的需求殷切，急需積極建設新醫院。可是，1999-2008 年的施政報告和財政預算案中，醫療政策最常出現的關鍵字就是「融資」、「保險」、「減」，反映政府嘗試把社會醫療責任轉嫁到個人，而減少床位、沒興建足夠公立醫院從而令市民輪候時間變長，正是政府卸責的手段。

縱然政府近年積極規劃醫療系統，在 2016 年宣佈《十年醫院發展計劃》，撥出 2000 億增加五千多張病床。但陳沛然議員說：「2000 億是一筆過撥款用來起硬件，沒有預留經常性撥款」，政府處理床位短缺的問題，但忽略醫護人手的配合。政府有相應計劃培養和聘請醫療人手，照顧 5000 名額外住院病患嗎？還是要前線醫護繼續捱義氣撐起整個醫療系統？說到底，現時政府做法是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，短視政策是要前線醫護死頂。

有人依然會為政府辯護，指當年經濟差，政府削減衛生開支無可厚非。對此，陳盈指其他國家減開支時往往會顧及長遠影響，配合推行醫療或人手改革，「因為佢哋知依加唔解決醫療問題，問題五十年後都會返嚟。人口嘅增長、老化係唔會因減撥資源而消失。」反觀香港削減床位後卻沒有相應的對策，她質問：「你要 Cut 床位，OK，但你 Cut 完之後要令病人有其他地方尋求 Service 嘅路徑先得㗎。今時今日，年年公院都爆，唔係因為班病人真係好想住醫院，而係佢哋冇其他地方可以去。可能有啲馬後炮，但想當初 03、08 cut 床位、慳錢時，政府可以發展到啲在家醫療、社區醫療、基層醫療，呢班人係咪有其他出路呢？」 

消失的基層醫療 

一般理解上，醫療系統有三層醫療架構，基層醫療屬第一層，以社區預防為主，負責把關和分流，是謂「治未病」；第二、第三層分別指專科服務和醫院服務，以醫院治療為主，可謂「治已病」。理想的基層醫療，應該是服務當區居民的社區診所，有不同範疇的保健人員，如視光師、營養師、物理治療師、輔導員、社工等，並涵蓋 1）預防疾病的教育和體檢 2）治小病 3）長期病患的覆診、復康和簡單醫理的服務。成功的基層醫療能使令初老人口更健康、延後其住院需要，同時協助部份長期住院的病患重返社區，減少住院。而現時，香港除了缺失基層醫療，基層醫療與醫院之間也沒能互相配合。

回溯香港的醫療，1990 年前的香港醫院分為兩種：由 NGO、基金會成立的津助醫院和政府醫院。由於財政來源不同，不同醫院的營運方式和服務質素參差。就此問題，醫務衛生署便在 1990 年重組，統 一了津助和政府醫院，由公營機構醫院管理局管理。自此，香港的基層醫療就由衛生署負責，住院則由醫管局處理。發展到今時今日，這分工衍生了兩大問題。一是衛生署於基層醫療方面發展落後，社區診所、保健中心等社區配套不足，令香港的醫療系統缺少了防治的部份；二是不少長期病患需同時用到基層醫療和住院醫療，但在切割了的分工下，醫管局沒有權力和能力去協助和跟進出院的病患，於是病患出院後健康便一直變差，到再次入院時，就又住久了。

正因為現時缺乏基層醫療，不論輕症、重症，所有人都堆了在公立醫院。陳盈更指，住院無論如何都是成本消耗最多的方法：「其實係有數得計。舉例，可能一人住醫院一晚，政府就要補貼 3000 蚊，但如果佢去保健中心或請個社區護士去佢屋企照顧佢， 政府可能只需要補貼 1000 蚊。而好肯定，未來嘅人手、藥價、床位只會愈來愈貴。」若政府想節省開支，就不單要發展住院醫療，而是要做好公立醫院以外的康健配套，發展一個完善的系統，去預防和減少市民長期住院。 

改革 is what ? 

陳盈說，其實世界各地都面對人口老化、醫療成本上升的問題，「你冇可能淨係靠醫院處理晒所有病人」。於是，各國都作出長線的醫療改革。她以台灣近年的居家醫療（Home care）為例，通過在社區增添簡單配套，台灣的病人就能在家接受與醫院質素相若的醫療，「例如一個長期病患想打嗎啡，佢可以喺啲鋪頭買到，而佢只需要請個護士來幫他 Set-up 打嗎啡嗰個嘢就得，就唔使再住院，咪平好多。」

她提到，英國也一直從醫療系統架構和人手上作出改革。在人手方面，他們用不同方法培訓護士、藥劑師成為執業人員，可以獨自處理輕症，減輕醫生工作。同時，其國家醫療服務體系（NHS）更在 2012 年作出醫療體制的改革，發展了一個類似區議會的架構，「每個區都會有管嗰個區嘅醫療小組。錢會畀個小組，而小組就會按嗰區未來短、中、長期嘅醫療需要，去計要幾多醫生護士、附近需要咩建設、未需住院嘅人需要咩社區活動、要點令佢哋身體冇咁快差到要住院。」由此可見，一個醫療系統（Healthcare System）所包涵的範疇遠超醫療，而是一切與人民健康相關的規劃、措施，涉及到的部份往往橫跨不同界別和政府部門，如康樂設施、土地規劃、社會福利等。

陳盈點出，相比起英國、台灣，香港醫療最欠缺的是公共衛生的視野，亦即是「幫人口延長壽命、預防疾病、減少人口病痛，從而提高生命水平」的遠見。以 2016 年的十年醫院藍圖為例，「你可以話佢係一個 Public health measure，但其實佢做呢件事時，冇因應 Public Health 嘅想法去諗。」這藍圖既沒解釋清楚醫院和整個社會要如何配合去防治疾病，也沒考慮到病人入院後的生活水平。「現時其實係冇人或部門去宏觀咁睇香港嘅醫療需要，去諗點將唔同 Service provider 連埋一齊。醫管局就係一個外判商，專責住院服務，所以處理唔到住院以外嘅醫療。按道理，食衛局應該擔當呢個角色，但佢依加又要搞埋漁農嘅嘢。」她慨嘆道。 

不過，她強調，公共衛生其實是「大有大搞、細有細 做」，「大嘅你可以係有個 Department of Public Health；中嘅可以係每一區有一個 Public health officer 去研究當區嘅五十年醫療需要；細嘅可以係要每個工程交一份 Health impact assessment，類似環評報告，令新建築要考慮埋對居民嘅 Health impact。」只要當權者肯花點心思，就算不是把醫療 系統砍掉重練，不需很多資源，還是有很多方法去保住整個醫療系統和人民的健康。

總結

從病床、醫院規劃、基層醫療、醫療改革到公共衛生，我們逐步學習甚麼是一個醫療系統——它本來就不單指醫院和床位。陳盈也明白，要進入有關醫療的 討論是困難的，但既然人人都會經歷生老病死，醫療議題就值得得到更多的關注，故成立了公共衛生研究社，普及相關概念。訪問當天，她獲邀以義務顧問身份參與灣仔區議會會議，縱然沒有實權去影響政府決策，但至少能開始把衛生議程帶進區議會中。

而我們作為升斗市民，也要意識到醫療議題之廣和重要性。 Health is Politics，若要光復香港，那與我們息息相關的醫療系統也要包納其中！