香港法治：不民主的偽神話 略談香港法制的歷史和演變

文 ： 納爾遜、查爾斯與珍妮

一談到香港的核心價值，浮現於腦海的大多是自由、民主、人權、法治等普世價值，港人認為本地的政治環境能體現這些崇高的理念，並為此感到自豪、認同港人身份。

2016 年 10 月，香港出現第五次人大釋法，青年新政梁頌恆、游蕙禎正式被剝奪立法會議員資格，民間漸出現「法治已死」的說法，認為釋法破壞法治精神。也有人認為釋法是《基本法》賦予的最終解釋權，釋法出師有名，因此法治並無損傷。對法治的判斷出現兩面說法，但這是否指出我們對法治的理解出現偏差？在我們為法治診症時，有否想過，香港的法治從何以來？

當追溯香港法治的本源，有一派人認為這承繼了英國政府的優秀文明;另一派人則認為這是殖民政府強權統治的一種手段。儘管兩派意見相左，當中卻有一點共同之處——香港的法治源於 1841 年至 1997年期間的英殖時期，若想徹底了解法治精神，則必須從那段獨有的開埠歷史開始細說……

司法之前：現代與傳統的並行

1841 年 1 月 26 日，英軍正式登陸香港，展開香港現代歷史的新一頁。同年 2 月 2 日，在華全權大使海軍上尉 Charles Elliot 向香港居民發佈一則公告 [1]，一部分中譯內容為：「擬應大清律例規矩之治，居民除不拷訊研鞫外，其餘稍無所改。凡有長老治理鄉里者，仍聽如舊。惟須稟明英官治理可也。」

於殖民地直接引用大英律法或會抵觸固有的生活方式，故殖民政府在建立完善的司法機構前，允許華人維持中國法律和傳統習俗，藉此維持社會秩序。如1850 年代初，本地華人可在文武廟處理商業糾紛、地方事務、本地司法仲裁等日常事務，但仍由殖民政府負責維持治安 [2]。任何人涉嫌違反殖民地法例，皆會被送交裁判官，並依大英律法審理，本地華人亦不例外。反映開埠初期政府同時使用中、英兩套司法制度，此舉有利維護殖民地的法律與秩序。

在 1911 年期間，香港出現大大小小如反殖民思潮的動亂 [3]，由於雙規並行的管治方法並無法有效解決從中產生的治安問題，故自 20 世紀初，殖民政府開始積極制定針對性的法律，如 1911 年的《社團條例》及 1914 年的《煽動性刊物條例》[4]，以解決本地的治安問題、鞏固殖民統治。特別是 1920 年代，多次工人罷工運動在社會掀起波瀾，殖民政府必須再度立法，遏力制止罷工事件，情況最嚴重的為 1925 至1926 年間，癱瘓本港經濟的省港澳大罷工。此次罷工促使殖民政府在 1927 年通過《非法罷工及閉廠條例》和《印刷人和出版人條例》[5]，希望以這些法例阻止新一輪的工人運動。

當社會有威脅殖民統治的危機時，政府會藉更改或增加法例以鞏固自身權力。殖民地政府通過立法加強對社會的控制，所追求的並非司法獨立或三權制衡的法治概念，而是對反殖民者的監控和懲罰。這顯示法律制度初期只為殖民政府服務，法律只有「依法懲治」的作用。

政治鬥爭是法治漸趨完善的契機

二戰後，法治制度進入了另一個階段。於在這個局面，共產黨、國民黨、美國三股政治力量各自密謀在香港增加自身影響力和爭奪在港控制權。

由於香港存在不同國外勢力，形成一種錯綜複雜的地緣政治局面 [6]。港督葛量洪嘗試點出當時的狀況：「與大多數的英國殖民地不同，香港最基本的政治問題不是自治和獨立，而是一個對中國關係的問題。因此我的見解是香港應該隸屬外交部，而不是殖民地部 [7]。」顯示了香港的政治問題是與國際關係密不可分，這種特殊的政治局面也反映在法治制度的演變中，當中以 1949 年的「兩航事件」影響最為深遠。(「兩航」，即中國航空公司及中央航空運輸公司。前者由國民黨及美國泛美航空共同持有，為當時世界第八大航空公司。後者由國民黨全資擁有 [8]。)

於「兩航事件」中，殖民政府利用法治迴避國際間的政治角力。由於中共正值建國初期，缺乏軍事資源，企圖奪取國民黨在港的資源，故要求殖民政府將戰機歸還中國內地 ( 戰機在國際上被視為「中國」戰機，因正值國共內戰後，中國政權交替，使國際上出現兩個中國局面，故戰機最終誰屬問題需待殖民政府進行仲裁 )。但同時間，國民黨和美國堅持戰機的擁有權，遂向殖民政府施，阻止中共的掠奪。港府面對由國際政治角力所衍生的兩難：作為英屬殖民地，理應服從英美勢力的要求，但此舉會導致中共不滿，繼而利用香港左派擾亂社會秩序。有見及此，港府為抽身於事件的地緣政治紛爭中，將香港的法治引入獨立性 [9]，以「看似」中立的方式解決戰機誰屬的問題。故此，戰機最終誰屬乃法律的抉擇，而非政治判斷的結果。自始之後，法治的獨立性漸趨完善，亦成為了政治法律化的先例。

然而，這並非代表政治與法律自始「分家」。最明顯的例子便是 1952 年的「大公報案」。當時本港發生「三一事件」( 九龍城東頭木屋區發生大火，2000 多間屋焚毀，災民逾 16000 人，由於殖民政府不讓居民原址重建家園，而且在賑災工作做得未如理想，遂令民怨出現 [10])，廣州的粵穗慰問團因被拒入境而在火車站發動騷亂，甚至造成人命傷亡。左派報章《大公報》轉載抨擊殖民政府的文章，並刊登粵穗慰問團表示不滿的聲明。隨後，三位負責人因煽動罪被港府控告，其中兩位被判罪成，《大公報》亦需停刊六個月。從這件事顯示，雖然自「兩航事件」，港英政府開始為法治制度引入獨立性，更形成現時我們高舉的法治精神(Rule of Law)，但在危急關頭，以法治港(Rule by Law)仍然是維持殖民統治的「必要之惡」。

但無論如何，自「兩航事件」後，港英政府發現法治的獨立性有利解決殖民地中可能出現的政治難題，便開始完善法律的制度。如蔡俊威和李家翹兩位學者所言：

「經過 1940 年代末至 1950 年代初的兩次司法和檢察改革，香港有了更成熟的律政和司法體制，法律程序的正當性有了更大保證。體制既定，而政府又樂於把政治爭端化為法律問題，由專業人員根據法律原則做裁判。政府不再手執法律說了算，依法懲治的法制既止，法治遂興 [11]。」

港英政府甚至在殖民晚期時高舉法治理念，即最後一任港督彭定康言 ：「英國對香港的貢獻，是在這裡建立了一個完善的架構，使香港人能夠力爭上游，創造美好天地。這個架構包括法治精神、廉潔開明的政府、自由社會的價值觀、已具雛型的代議政制和民主社會制度。」

總括來說，在外國政治勢力的鬥爭下，殖民政府不斷將政治問題轉移至法律層面解決，達到在法律面前各方勢力平等，減少對英國殖民統治的威脅。而政治博弈亦被化為法律問題：如此一來，各方力量互相制衡，令社會秩序維持安穩;同時間，殖民當局不用親身上陣犯險，只在後方作法治的推動者，已能有效地管治香港。

回望現在，法治尚在？

法治起初是因權力鬥爭而來，用作維持社會秩序，後來被高舉為香港的核心價值和理想。但法治的歷史揭示其生成的過程是一個至上而下的結果，並非由下而上爭取而來。兩者之間的分別極為重要，若法治是至上而下，便代表著法治是他人直接給予我們，市民無需釐清法治對於香港的意義，亦不會反思行使法治的利與弊，更莫說增進法治意識。這種單薄的法治意識在 1999 年的第一次人大釋法裏突顯出來。

1999 年終審法院在「吳嘉玲案」中裁定所有香港永久居民在中國內地所生子女，不論出生時父或母是否已經是香港居民，全部有居港權 [12]。在終審法院的判決公開後，港府因不願意接收新來的自大陸而來的人口，而開始散播謠言警告香港市民，支持推翻終審法院裁決的建議，並主動提請釋法。因事件涉香港社會重大利益，不少市民受政府言論影響 [13]，繼而支持政府的立場。此事反映權力位處上位的香港政府也不是法治的守護者，因政府不接受法院的判决，他也只是把法治作為工具使用，有用則用，無用則棄。另外，當法律與個人利益有衝突時，人們會選擇先捍衛個人權益，若法律是自上而下，便使人民的法律意識單薄，甚至會願意更改規則和制度，導致釋法次數漸增，衍生出介乎法治和以法治國之間的模糊狀態。

當法治並非人們親自爭取而來，我們便不會在乎它的可貴性。我們應當先討論法治對於香港和公義的意義，才能在日後遇到類似釋法等破壞法治的重大事件時，清楚守護法治的方法以及擁有捍衛法治的堅定決心。故此，一而再地強調守護法治精神時，其意義是我們應最先回應的問題，否則守護法治只會淪為空談。

[1] 尤韶華 ： 《香港司法體制沿革》(香港：知識產權出版社，2012 年)，頁 41-42。
[2] 曾銳生 ： 《管治香港 ： 政務官與良好管治的建立》(香港：香港大學出版社，2007 年)，頁 9。
[3] 王賡武主編 ： 《香港史新編增訂版上冊》(香港：三聯書店，2017 年)，頁 453。
[4] 同上
[5] 王賡武主編 ： 《香港史新編增訂版上冊》(香港：三聯書店，2017 年)，頁 453-454。
[6] 蔡俊威、李家翹 ：〈政治的法律化：冷戰時期香港的 地緣政治處境及其法治的鞏固〉，《思與言 》第 55 卷 第 2 期(2017 年)，頁 189。
[7] 亞歷山大 . 葛量洪著 趙佐榮編 ： 《葛量洪回憶錄》(香港：廣角鏡出版社，1984 年)，頁 139。
[8] 蔡俊威、李家翹 ：〈政治的法律化：冷戰時期香港的 地緣政治處境及其法治的鞏固〉，《思與言 》第 55 卷 第 2 期(2017 年)，頁 197。
[9] 蔡俊威、李家翹 ：〈政治的法律化：冷戰時期香港的 地緣政治處境及其法治的鞏固〉，《思與言 》第 55 卷 第 2 期(2017 年)，頁 200。
[10] 獨立媒體 ： 〈1952 年的三一事件〉，http://www.inmediahk.net/node/1041033
[11] 蔡俊威、李家翹 ：〈政治的法律化：冷戰時期香港的 地緣政治處境及其法治的鞏固〉，《思與言 》第 55 卷 第 2 期(2017 年)，頁 211。
[12] 冼偉文、朱耀偉 ： 《以法之名：後殖民香港法律文化研究》(台北：台灣學生書局，2000 年)，頁 115。
[13] 冼偉文、朱耀偉 ： 《以法之名：後殖民香港法律文化研究》(台北：台灣學生書局，2000 年)，頁 43。