扶貧是彰顯分配正義的志業：關於貧窮線的幾點批判

文：楊皓鋮

一條貧窮線，之下的是「不可能被解決的問題」，之上的是「被脫貧的人」。

剛過去的十月，政府舉行了2016年扶貧委員會高峰會，公佈《2015年香港貧窮情況報告》。報告焦點繼續圍繞「貧窮線」以及其分析框架所統計的貧窮人口。而在2015年，貧窮人口達134.5萬，貧窮率19.7%。經政策介入後，貧窮人口跌至97萬人，貧窮率14.3%。

關於扶貧委員會訂定的貧窮線，一直爭議不斷。2013年委員會公佈第一條官方貧窮線，訂定在住戶入息中位數的50%，與一些社福團體如社會服務聯會的做法一樣，但較其他發達經濟體如歐盟（60%）則較低，令貧窮人口數字比實際為低。

這次高峰會的爭議焦點，是委員會倡議將公屋視作福利項目，據公屋租金和市值租金的比率，增加公屋住戶的入息估算。即公屋住戶比私樓租戶負擔更少的房屋開支，變相提高他們的入息。不過消息一出，旋即有人批評這種計法不公平，更會讓政府一毫不花便使一部分人「被脫貧」。

貧窮線的重要性

其實社會上的社福團體對於政府訂定貧窮線一般都是持歡迎態度，因為貧窮線可以清晰地反映社會貧窮實況，有助針對性地改善扶貧措施和監察扶貧措施的成效。在執行上，亦只有政府有能力收集完整的數據。

對於一般普羅大眾而言，貧窮算不上是新鮮的社會問題，我們約略知道這個問題頗為嚴重。但追問下去，事實上這問題有多嚴重呢？有多少「貧窮人士」？我們根本答不上。於是香港的貧窮情況一直處於模糊狀態。當我們無法真正把觸貧窮的嚴重程度，會使我們慣於接受這個「事實」。訂定貧窮線，就是為了確切理解，知道問題有否改善抑或惡化。

所以貧窮研究是牽連甚廣的「行動研究」，有助檢視貧窮、勞工、福利政策等是否適切。若貧窮線只是剛剛高過賺取最低工資（$32.5）的月薪（約$6,800），則顯示最低工資訂得太低，因為它不足以支撐基本生活。總而言之，貧窮線讓我們更具象且有力地批判貧窮和其他社會問題。雖說訂定貧窮線有其必要，當中細節還值得斟酌。

關於計算公屋福利增加

扶貧委員會建議估算公屋住戶所得的福利，其計算方法不算複雜（詳見下圖），背後的精神是公屋住戶因公屋租金低廉，所以負擔較少，而這應反映在貧窮的計算中。

有人質疑這做法非現金扶貧措施，令一部分公屋住戶在沒有得到實際生活改善下「被脫貧」。不過在樓市和租金高企的情況下，公屋住戶的確比非公屋住戶節省好一部份的住房開支。所以站在準確反映貧窮實況以至公共資源運用上，這種做法還是有一定的道理。

不過，有幾項計算方法的錯誤必先糾正，最為明顯的是地段價值的影響。公屋坐落的地方，地段價格不同，地段和市值租金掛勾，居住在地段較好的公屋住戶的入息會相對地上升，但難道住在地段價值較高的住戶，其生活質素（以及收入）一定會按比例提高？合理的計算方法是以最低地價的地段為參考，計算公屋相對於最低住房開支的入息增加。這種算法背後的精神，就是我們假設一個人如果沒有公屋的支援，他最少要付出一定的金額予房屋開支，所以增加的金額就以此為準。這就可以避免了以上的問題。

另外，估算得出的公屋福利並不是真正的收入，你的公屋租金市值$3,000，不代表你每月真的多了$3,000收入。相對而言，非公屋住戶可以有較大空間調整開支分佈，這個「福利差額」未必會花在住屋開支上，而是其他生活開支，如食物等。

即使如此，將公屋的因素算進入息的邏輯本身，其實尚算合理。問題的核心，不在於是否將公屋算作入息的邏輯，而是現在的貧窮線水平—$3,800—實在低得可憐。現在，政府還要改變計算方法，將公屋住戶的入息「提升」，自然令人覺是在「造數」。我們最應該要質疑的，是為甚麼貧窮線會訂得如此低？

關於貧窮線水平

扶貧委員會一直被批評把貧窮線訂得過低，即使入息稍高於貧窮線的人生活依然艱難。現在，政府訂立貧窮線所運用的是相對貧窮的概念，將一人住戶貧窮線訂在入息中位數的一半（$3,800）。

然而，對比樂施會在2014年5月發表的《基本生活開支與貧窮線研究》，一人住戶的「基本生活開支線」是$7,344，比扶貧委員會的$3,800一人住戶貧窮線超出近一倍。[1]為甚麼扶貧委員會的貧窮線竟然不達基本生活開支？到底問題出在哪裡？

政府運用相對貧窮的概念本身並沒有甚麼問題。相對貧窮比起絕對貧窮是更為進步的貧窮觀，因為它不單指出市民的基本需要，更反映了貧富懸殊和社會不平等的狀態。但政府將貧窮線劃在這個低入息水平上的50%（而不是如歐盟一樣的60%），這本身就會將貧窮線拉低了。更重要的是，香港的貧富懸殊相當誇張，最新的堅尼系數達0.537，遠比歐盟要來得誇張，在已發展經濟體中數一數二。在這樣的情況下，如果相對貧窮線要有其效力，那個比率便應該要比歐盟的訂得更高。但香港的扶貧委員卻是反其道而行，所以便得出了一條荒謬的貧窮線，即住戶哪怕不被介定為貧窮，其收入卻是不足以負擔基本生活開支的一半。粉飾太平，可謂莫過於此。

關於如何改善貧窮線和其分析框架

貧窮線作為檢視社會貧窮狀況的指標數據，其重要性不容置疑，問題是如何完善其分析框架。最起碼，貧窮線可以不止一條。同時採用絕對貧窮和相對貧窮概念，前者參考樂施會，用基本生活開支劃線，入息不足以負擔基本生活開支的就算是貧窮。而訂定相對貧窮線則有助我們理解貧富差距的問題，但那個比率（即入息中位數的N％）就必須在絕對貧窮線之上。

另一方面，之前我們提到將公屋算進入息中本身尚算合理。但這裡有一個前設，那就是這一條貧窮線將不能用之於推算公屋的需求。其實這也是某些團體反對將公屋計算作入息的理由之一。最合理的做法，是我們應該再增多一條貧窮線，一條計算公屋的補助，一條則不。那麼，後者可用於估算公屋需求，前者則可以用於處理房屋以外的情況。

不過，再複雜的分析框架皆有其局限，尤其是香港的扶貧委員會還在起步階段，所以一些拾遺式的扶貧政策，例如「非公屋、非綜援的低收入住戶一次過生活津貼」（即N無人士津貼）應該被確立為恆常政策，照顧夾在縫隙之中的人。

總結

貧富懸殊的問題，我們大概已聽得耳熟能詳，甚至視之為平常。但縱觀各種數字，便會發現香港的情況恐怖得嚇人。我們常說香港多麼的發達，是怎樣的國際城市，實際上卻是有不少人的收入在$7,600（$3,800 X 2）以下。再想香港的樓價房租的嚴重程度，便能想像到有多少人朝不保夕。但香港政府不單沒有痛定思痛正視問題，反而在被迫訂定貧窮線以後，還是用不同的統計技倆試圖淡化問題。扶貧工作不是「篤數交功課」，它影響的是千千萬萬的人的生活。所以討論的重點不是怎樣怎樣計算就可以減少貧窮人口，繼而少用一點資源。而是，如何善用福利作為社會資源再分配的機制，扶助生活最為壓迫的人，並拉近各種單靠個人努力難以超越和克服的社會不平等。

[1] 報告透過諮詢註冊營養師意見、問卷調查和訪問為不同年齡組別人士制定一份合乎基本均衡營養的膳食餐單，並以這些餐單內的食物的最低平均價錢推算不同人數住戶每月的基本生活開支，由此制定「基本生活開始線」。

參考資料：
[1] 扶貧委員會，《2015年香港貧窮情況報告》，2016年。
[2] 陳紹銘，<忽然「被脫貧」 貧窮線計算公屋轉移的荒謬>，2016年4月26日。
[3] 樂施會，《基本生活開支與貧窮線研究》，2014年6月。
[4] 中大學生報，<忽視貧窮的貧窮線>，2013年11月號。
[5] 王洪，《「無窮」的盼望 香港貧窮問題探悉》，2013年。