【社會】了解烏坎──不得不知的中國土地政策歷史（與左翼學會攜手呈獻）

文：丰

從報導得知，烏坎當地村委會和當地政府這幾年來一直在沒有村民同意下賣地，而這次抗爭的導火線正是村委會暗中把土地賣給港商陳文清。但不要忘記烏坎事件只是冰山一角，這樣的土地衝突，自改革開放以來就多不勝數。我們要留意的是改革後，市場制度和以房地產主導的發展模式是如何促使這些事件發生的，因為如果土地不能買賣，發展商就不能靠賣地圖利發展房地產，政府官員也不會有這麼大的誘因去收地，繼而官商民之間的衝突就不會發生。

在這篇文章裡，我將回顧中國改革開放前後的土地政策，並說明它如何方便了地方政府日後收地，為日後無數的土地衝突埋下禍根。

改革開放前後的土地政策

內戰期間，共產黨為了取得農民的支持以奪取政權，承諾把地主土地分給沒有土地的農民。可是1951年中共宣佈把私有土地收歸政府所有，所有土地從此由政府分配。隨後，為了讓中國經濟從文革的破壞中恢復過來，1978年鄧小平推行經濟改革，但仍然沒有讓農民擁有土地：政府的「包產到戶制」雖把土地分給了農民，但農民只有土地使用權、轉讓權及收益權，沒有擁有權（ownership），即是說，政府收地時是不需要跟農民談判。

就算政府不主動收地，農民對土地的使用權是有時限的：耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，林地30-70年[1]。當土地交回政府後，就會由政府重新分配。

政策及法律都賦予了地方政府隨意徵收農地的權力，農民對土地的使用其實沒有保障。「農用地徵用」和「房屋拆遷」的條例就是這樣的一例，賦予了政府單方面決定收地賠償的權力[2]，造就了政府官員透過變賣土地變為巨富。

中央政策一出，農民苦了，商家齊歡唱

自80年代起，為了加快經濟增長，中國政府開放市場，鼓勵外商投資，並大力推廣服務業、金融業和房地產。這些產業（尤其房地產）都需要大量土地，所以中央的政策其實是要求地方政府去徵收大量土地，再賣給財團發展（尤其是房地產發展商）[3]。

而地方政府也有極大誘因這樣做。首先，地方官員賣地給發展商所得的利益可以作為中央評定地方政績的指標。第二，他們能完全操縱地價，也就是想賣多貴就賣多貴。事實上，賣地已經成為了地方政府的主要財政收入：2009年中國賣地收入為1.5萬億元，等於地方政府收入的46%。第三，不單賣地，他們還透過地方融資平台把土地抵押給銀行套取大量現金，作為流動資金再作投資，04至09年地方向銀行借取的資金約1.6萬億美元，已經佔了中國09年GDP的1／3。[4] [5]

又是政商結合的欺壓

跟資本主義社會沒有兩樣，在中國，地方政府透過權力和法律的漏洞賣地賺錢，集權力和財富於一身；不同的只是，不論是政府所受的法律限制和傳媒監控，還是對個人權利的保障，中國社會都是比西方民主社會少得多，故中國官員和發展商就可以暴力收地：收地時官商同樣是利用國家機器和黑社會打壓人民，同樣是把自己利益建築在人民之上。

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[1] 左翼21中國組，〈中國農村土地制度〉
[2] 〈烏坎起事──中國土地徵收的悲情〉
[3] 1998年起中國政府視房地產為支柱企業，並把其市場化，此後地方政府便急速發展房地產，見〈從歷史的角度分析中國房地產的發展規律〉
[4] 「二零零九年中國GDP增速為8.7%，其中大部份來自投資增長，消費增長貢獻率僅為4.6%，外需的貢獻率為-3.9%，對投資的依賴十分嚴重」，見〈真言：中國人應該明白的事──關於所謂的經濟建設成就〉
[5] 袁劍，〈地方政府與銀行：危機重來？〉