從波波手上搶返個波

文：姍姍來遲

現屆政府在二月尾公佈第二份財政預算案，財政司司長陳茂波的表現比以往進步——使用FB為諮詢平台、預算案的總開支增至6，078億、經營開支比去年上升15.4%[1]、再加上向醫管局增加7億撥款、向有需要學生派2，500元津貼，比上年度發放2，000元津貼多[2]⋯⋯諮詢做多了，錢用多了，但大眾的反應依舊負面：由每年港大民研做的調查來看，便會發現市民對財政預算的評價長期都不高，而今年的財政預算最新評分為42.5，是自2003以來最低[3]。為什麼財政預算還是一如以往引來大量批評？

財政預算與政治的關係

//財政預算到底和政治有什麼關係？
財政的「政」已經點出了經濟與政治之間不能分割的事實。//

若要找出現時香港政府財政預算的缺陷，首先便要理解何謂預算。一般而言，預算可分為收入和支出兩部份，如一個人將薪金花費在生活的不同領域，或一間機構將盈利投放在改善員工福利、工作環境等不同地方。財政預算的性質與以上例子相似，簡單來說就是一個資源分配的過程。唯一不同的是，例子中的個人及機構透過工作和市場運作獲得收入，但政府的收入卻是依賴市民納稅。首先，政府以法律要求市民繳交不同稅項，然後將稅收收入庫房，作為財政儲備。市民不能拒絕納稅，因若不服從便會受到法律的制裁。由於政府可以用不同手段強迫市民納稅，可見它需要公權力作為徵收稅項及動用儲備的基礎，來正當化這個與打劫無異的行為。除了正當化，政府根據背後合理的邏輯及價值取向，便可決定什麼人可以拿到錢、分得多少等。不過在香港，市民獲得多少資源完全取決於那些下判斷的官員。

當政府有權收取市民的稅項及動用公共資源，財政預算便無可避免成為權力的載體，同時政治便已悄悄滲入。政治一向都是權力的爭奪。政府可以手握制定財政預算的大權，正如一個國家掌握管治人民的權力，前提是市民賦予權力，與政府達成一個協議或契約。依照相同邏輯，市民將制定財政預算的權力交付給特區政府，它的正當性才不會被質疑。因此不論國家民主與否，政府要充分掌握分配公共資源的權力，便需要維持其管治的正當性。作為一個公共機構，若果在分配資源的時候既沒有固定原則，也沒有依據人民的意願，反而胡亂使用財富、偏袒部分人利益，政府的權力基礎便會受到動搖。不幸的是，特區政府每年制定的預算案與上述情況吻合，市民對政府感到失望、憤怒、失去信任也無可厚非，因此政府便失去管治的正當性。

一個沒有認受性的政府

一個理想的民主國家政府要增加認受性有很多方法，最簡單就是聆聽市民的訴求。以制定政策為例，若果政府無法處理民意，市民便會在選舉中表達不滿——借用前特首的話：「vote them out」，即以選票「懲罰」爭取連任的政府班子，迫使他們面對選民、正視訴求。為了確保政權穩定，民主政體的政府必須推出切合大眾需求的財政預算。在這政治制度下，政府失去正當性也能修正，同時市民在無形之中獲得影響資源分配的能力。

財政預算理應依據上述方式制定，可惜的是，特區政府是一個不正常的政體。它的組成方法並不民主，特首由1，200人選出，再由中央任命(雖然實際上是由後者決定誰可以成為特首)，政府只需要向一小部分人負責，即使預算案如何不受市民歡迎，政府也沒有下台的壓力，完全沒有誘因回應市民的訴求。財政預算充分體現政府與市民不對等的權力，一份無實際成效的財政預算雖會招來民怨，但政府無須重視反對聲音。一個沒有認受性的政府，它做的大部分決策均有機會缺乏正當性，包括財政預算案。再加上特首的雙重效忠制度，令政府對中央唯命是從。在這個不民主的政治制度之下，由小圈子選出林鄭為特首，她再委任陳茂波為財政司司長，用所謂的「理財新哲學」作為制定財政預算的原則，意味政府可以漠視民意，胡亂分配公共資源。

再者，制度缺陷令立法會議員無法改變現狀。根據基本法第73條，立法會的職責是審核及通過政府提案的財政預算，而74條更指出只要提案不涉及公共開支等政府政策，便無須得到行政長官同意，可由議員個別或聯名提出。議員欲修改或增加預算需要經過特首的批准，代議士幾乎無法參與制定預算案的過程，只能參與諮詢[4]，對政策的影響力與市民無異，可見財政預算由行政主導。議員唯一可以做的是以拉布或否決作籌碼迫使政府回應及修改[5]。不過功能組別的存在、議事規則修改令非建制派在立法會內人微言輕，拖延的機會減少，制衡的權力愈來愈少。儘管分配財富的方法不正當，現存的制度亦無法修正，特區政府的財政預算無論如何都不被市民認受。

點解財算做嚟做去都咁柒？

一個由不民主的政制產生的政府缺乏認受性，令它制定的財政預算有著先天的缺陷，因此不論政府做什麼都是徒勞無功。而這份(及之前的)財政預算依舊錯漏百出，從諮詢期開始到實施一直被人批評。

//四十場諮詢、開個FB live、去茶餐廳食嘢就當諮詢咗民意？！//

多年來的諮詢經常被批評為假諮詢及「做show」。今年的財政預算案諮詢為期三個月，除了寫信電話傳真電郵舉辦諮詢會等傳統方法，政府今年開設FB專頁收集意見，司長更進行直播回應訴求。表達意見的渠道是增加了，但諮詢淪為讓市民抒發己見或批評上一份財政預算(以FB專頁為例，市民在財政預算推出前的貼文大多為咒罵派發4，000元的安排及司長，有實質建議的留言廖廖可數)，令人對資訊能否有效反映民意存疑。再者，政府收集意見後沒有積極跟進(再以FB專頁為例，市民的留言從沒有被回覆)，由此可見政府沒有認真對待市民的意見。

陳茂波指自己重視不同持分者的意見，因此在預算案演辭結語強調自己多次落區了解市民的需要。在光顧茶餐廳時聽到需要增加殘疾人士院舍數量、聽到基層家長希望派發學生津貼、聽到醫療界別的訴求便投放更多資源紓緩前線人員的壓力……之後就表示：「看!我有回應市，這些就是證據喔!」但若果政府有充分諮詢，相信公佈財政預算後的「補鑊」措施就不會出現。去年為了「補漏拾遺」推出派4，000元的關愛共享計劃、2011年時曾俊華將原本向強積金注資的6，000元改為向所有合資格的市民派發現金……以上例子反映政府沒有聆聽訴求，因此需要以補救措施回應政黨及市民的猛烈抨擊。特區政府根本不需要爭取民意授權來鞏固政權認受性，才會將諮詢當作門面工夫，不會將市民的意見放在心上。

糖唔可以當飯食

近年的預算案政府嘗試加入長遠規劃的項目，如房屋儲備金及未來基金。但前者由今年開始被回撥到財政儲備，後者主要以投資增加收入，兩者都以儲蓄為主，談不上妥善規劃未來。

現時政府傾向以派錢紓緩市民的經濟負擔，除了免差餉和退稅，還有幾乎變成恆常政策的「雙糧」、直接派發現金或針對特定群體發放津貼等。但「治標不治本」，雖然一次性紓困措施對基層家庭固然重要，卻未必能有助正式脫貧，全民派六千元後，香港的堅尼系數仍遠超0.3的可接受水平，無助收窄貧富階層的距離[6]。派糖令財政預算淪為一份「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的文件。市民對陳茂波制定的三份財政預算案滿意度徘徊在40至50分之間，評分低不是因為派錢太少，而是因為政府選擇性回應訴求，將那些容易處理的議題放入預算案中，其他就愛理不理，如寧可將錢放在「明日大嶼」而不是收回棕地解決土地問題，只因背後牽涉地產商的利益。難道緣份到了，貧富懸殊就會迎刃而解？市民的困境沒有改善，便繼續埋怨政府，來年的財政預算政府便繼續以派糖應民怨……情況只會陷入惡性循環。市民感到憤怒，是因為不論香港經濟增長多少，他們都無法分一杯羹。另外每年的財政預算案都有不少一次性派糖措施，為市民帶來錯誤信息，以為財政預算案必須派錢。同時令某些議員為了得到選民支持，盲目要求政府派錢。他們事實上已落入政府的圈套，派錢為政府制造出一個會聆聽民意的假象。當社會討論聚焦在應否派錢及派多少的時候，深入探討後續政策、未來計劃的人就會減少，質疑政府是否正當的人亦變得更少。

我要有權揼財算!——經濟民主

公共財富由納稅人的稅收組成，庫房的錢實為市民所擁有。不過現時只有政府有權決定如何使用，市民的參與程度近乎零，除了在諮詢時象徵式問一問意見，之後就「我話OK就OK啦」。財政預算長期由政府主導，沒有民主成分，權力不平等是令預算案長期飽受批評的主因。政策的轉變動輒影響千千萬萬的香港人，所以應有民間的聲音，讓市民參與制定的過程、決定自己的錢用在什麼地方。經濟民主就是讓人民奪回制定財政預算的權力。

有人說，若果牽涉利益，一眾持分者會各執己見，所以於經濟層面上難以實踐民主。其實不然，經濟民主是以公平公義的原則分配財富。市民不只是表達意見讓政府參考，還可在制定財政預算時參與其中，最簡單就是以選票左右政府如何分配公共財富。而一向令港人自豪的經濟自由不等於在經濟領域中享有民主。作為自由經濟體，政府秉持「小政府大市場」、積極不干預的方針，一方面確保市場開放、自由交易，另一方面卻維持著這種不平等的分配模式。平等公義地分配社會財富不是追求結果平等，也不代表是「做又三十六，唔做又三十六」印象中的共產主義。經濟民主既沒有否定市場，同時沒有要求所有人擁有一樣的資產，只是讓人民決定如何運用財富，打破由所謂「精英」主導公共財政的局面。

政治民主和經濟民主的關係密不可分，兩者均強調自主——承認人是一個理性並能反思的個體，能夠作出合理的抉擇，並承擔抉擇帶來的結果。一個由市民提出、制定的方案只須經過其他人的同意為合理，不需要政府的首肯便可寫入財政預算。政府需要尊重人民的選擇，而非家長式地規劃整個城市的財富分配。民主並不只在政治領域中體現，也不僅限於爭取一人一票真普選，同時可以在制定財政預算中體現。

如果香港有經濟民主的話，回購領展、西隧，落實全民退休保障等政策恐怕不再是夢。當香港每一個人能夠制定屬於自己的財政預算，能夠掌握運用社會財富的權力，那才是真正的民主，才可以根本解決結構性的社會問題。

[1] 經營開支指記入政府一般收入帳目中經營帳目的所有開支，當中包括經常性開支(在2019-20財政預算佔超過8成)如：教育、醫療衛生、社會福利等。
[2] 2019-20政府財政預算案。
[3] 財政預算案次輪跟進調查及民情指數，香港大學民意研究計劃，2019年4月2日。
[4] 政府在2018年12月18日於財經事務委員會諮詢議員。
[5] 馮志強。〈沒規劃、不派錢、救海洋公園──政府市民雙輸的預算案〉，端傳媒，2018年3月6日。
[6] 同上。