淺談勾地制度—終結的啟示

文：來

2013年2月28日，發展局局長陳茂波高調宣布取消沿用15年的勾地制度、加強土地供應，引起各界議論紛紛。房屋政策是梁振英班子的施政焦點，而土地供應則是政府上任至今最重要的的「法寶」。究竟這項決定能對穩定樓市產生多大作用，是市民最為關心的地方。

勾地制度的由來與發展

相信大家都對「勾地表」相當耳熟，卻未必能詳。讓我們先回顧一下勾地制度如何一路走來。

勾地制度由1999年開始實施，此前政府一直採取定期主動拍賣官地的辦法。在傳統辦法下，政府會為土地內定底價，若無競投者願意付出高於底價，則收回土地，即流拍。在勾地機制下，政府挑選有意出售的土地放入《供申請售賣土地一覽表》，即大眾素聞十多年的「勾地表」。任何有意買官地的人士都可以向政府申請，並報出自己的底價；如果達到政府估計之市場價格，該土地即告「勾出」，付諸拍賣，而申請者必須參加，因此勾出的土地肯定可以賣出。

1998年金融風暴後，經濟衰退。為免流拍造成負面消息，進一步打擊樓市，政府推出勾地制度，讓市場決定合適供應，穩定物業價格。勾地制度推出之初，是與常規賣地「雙軌並行」。至2002年，政府推出「孫九招」阻止樓市跌市，同時暫停定期賣地和勾地。及至2004勾地機制「單軌復行」，全面取代定期賣地，由發展商主導土地供應。隨著經濟復甦，市場需求回升，樓市出現短缺，市場傳出要求政府恢復定期賣地、增加土地供應的聲音。政府於2010年實施勾地和「不定期」賣地的雙軌制，回應市場需求，其中主動賣地的方式以招標為主。但其後兩年樓市愈趨熾熱，現任政府終於宣布取消勾地制度，恢復定期賣地，「重奪」供應主導權。

樓價問題不是「誰主導土地供應」的問題

上文提及，推出勾地制度的原意是為了「讓市場決定合適供應，穩定物業價格」。若是如此，市場沒有理由要求政府恢復推地來解決供應問題，政府也沒有需要終結制度。其實勾地機制本身就不如政府所言「行之有效」，尤其在房屋短缺之際，地產商可以刻意不勾出地皮，維持樓市供應緊張，托高樓價。過去七年曾多次出現連續數月「零勾地」的紀錄，可見勾地機制無效回應市場需求。

然而，是不是由政府而不是地產商主導，就能解決問題？政府聲言，恢復定期賣地正正是為了重掌土地供應的主導權。但是，政府近兩年度售出或即將售出的地皮，只有不足十份之一是由地產商勾出。可以說，過去兩年的土地供應已經是由政府主導了。而即使在政府主導下，樓市依然居高不下，政府被逼接連以額外印花稅等「辣招」凍結升市。可見，政府透過主導供應去壓抑樓市的說法，並無多大說服力。

可以推想，當前的樓價問題不是單純的土地供應短缺問題，否則政府多次在土地供應政策上「換軌」，應該早有成效。相比土地供應，政府在房屋政策上的經營邏輯更值得思考。

主導房屋供應 保障基本住屋

土地供應跟可負擔房屋的供應是兩個東西：地產商投得地皮之後，可以不建屋，囤積居奇[1]；地產商又可以興建發水樓謀取暴利、興建豪宅賺取外來熱錢，而非平民大眾都買得起的「上車盤」。如是者任政府加推幾多地皮，都無法保證房屋供應的走向；政府要「重掌」的是房屋供應的主導權，確保提供的土地獲得適當分配。

更根本地說，樓價問題之所以成為問題，是由於市民難以負擔作為生活必須品的基本住屋（即使租樓，租金也與樓價掛鈎）。正如我們不會天天抱怨買不起法拉利，或者米高佐敦波鞋愈賣愈貴─這些是奢侈品，不買也罷。但政府把必須的居住需要，與投資、額外置業的需求混在一起，交給私營市場和發展商處理，結果是本應作為必須品的房屋成為商家謀取暴利的工具，並受外圍經濟大幅影響。政府有必要認清楚，居住作為基本權利，責任不在大地產商，而是在政府身上。無論透過增加公共房屋、提高公私營房屋供應目標，或是其他干預手段，政府應該盡力保障市民負擔得起基本住屋；至於投資和額外置業的需求，則可讓自由市場消化。

會不會有真正的政策轉向？

政府取消勾地制度，更似是一種姿態，暫且回應大眾聲音而已。梁振英上任半年，提出港人港地、額外印花稅等等行政措施穩定樓市，但這些只是「頭痛醫頭」的被動回應，政府在中、長期政策上，除了增建相當有限的公屋，未有幾多建樹。政府一天不針對基本住屋下更重的藥，房屋問題都難以舒緩。然而，如果政府破壞現時房地產市場的規則，就必定損害到大地產商的利益；再回想昔日董建華的「八萬五政策」，梁振英班子敢在土地政策上「玩舖勁」嗎﹖

[1]：可參考 主場新聞：地產商囤積居奇 土儲直逼政府 (2012-10-30)